2018年，中國(guó)城市和縣城生活垃圾清運(yùn)量達(dá)到2.95億噸，無(wú)害化處理率達(dá)到98%，同時(shí)生活垃圾分類也從試點(diǎn)進(jìn)入全面推進(jìn)階段，生活垃圾治理重點(diǎn)在從無(wú)害化向資源化和減量化轉(zhuǎn)變的過(guò)程中也面臨諸多新的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，新通過(guò)的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱新固廢法）在生活垃圾治理方面，進(jìn)行了全方位升級(jí)，當(dāng)下人民群眾最關(guān)心的垃圾分類全面納入，為未來(lái)生活垃圾治理的全面提升提供了有力法治保障。

1 頂層設(shè)計(jì)助力，垃圾分類有法可依

    近年來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視垃圾分類和無(wú)害化處理工作，多次強(qiáng)調(diào)要把加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期需要著力解決的突出環(huán)境問(wèn)題，提出普遍實(shí)行垃圾分類和資源化利用制度，加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)。這些指示對(duì)傳統(tǒng)的生活垃圾處理提出了新要求。

   2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，指出要加快推進(jìn)垃圾分類處理，到2020年實(shí)現(xiàn)所有城市和縣城生活垃圾處理能力全覆蓋，直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和第一批分類示范城市基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)。

   新固廢法開(kāi)宗明義，首次明確國(guó)家推行生活垃圾分類制度，讓垃圾分類和垃圾處理不再割裂，而是成為一個(gè)整體，垃圾分類重要性也進(jìn)一步提升。可以確定的是，垃圾分類將成為生活垃圾治理重要的前提和全過(guò)程秉持的原則，而不再僅是其中一個(gè)環(huán)節(jié)。

   生活垃圾分類順利實(shí)施離不開(kāi)政府間多部門(mén)協(xié)同和大量資金投入，缺乏政策抓手和收費(fèi)機(jī)制是當(dāng)下地方政府在推進(jìn)垃圾分類過(guò)程中面臨的兩大主要掣肘。

   截至2020年一季度，46個(gè)分類試點(diǎn)城市僅有11個(gè)出臺(tái)了地方性法規(guī)，其余都是以政府規(guī)章或規(guī)范性文件的形式發(fā)布政策；而根據(jù)國(guó)內(nèi)外生活垃圾分類開(kāi)展情況估算，全面開(kāi)展生活垃圾分類的資金投入將提高10%以上，我國(guó)垃圾處理費(fèi)率和收繳率均偏低，難以覆蓋生活垃圾管理的成本和體現(xiàn)垃圾分類少產(chǎn)生、少付費(fèi)的原則。

   新固廢法在原有的污染者負(fù)責(zé)基礎(chǔ)上提出產(chǎn)生者付費(fèi)原則，建立生活垃圾處理收費(fèi)制度，體現(xiàn)分類計(jì)價(jià)、計(jì)量收費(fèi)等差別化管理。同時(shí)，授權(quán)地方政府可以結(jié)合實(shí)際，制定本地方生活垃圾具體管理辦法，直擊分類堵點(diǎn)，特別是科學(xué)的垃圾收費(fèi)制度將成為未來(lái)地方政府垃圾治理可持續(xù)的基石。

2 明確主體，理順垃圾分類目的

   何為分類，為何分類一度是全社會(huì)爭(zhēng)論的問(wèn)題。我國(guó)從二十世紀(jì)五十年代開(kāi)始進(jìn)行垃圾分類，1959年，武漢實(shí)行有機(jī)垃圾和無(wú)機(jī)垃圾分類收集，因居民不習(xí)慣而停止。二十世紀(jì)九十年代，農(nóng)民不再主動(dòng)使用垃圾堆肥，原因是化肥產(chǎn)量和價(jià)格變化，垃圾肥缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。2010年，廢品回收率倒退，原因是國(guó)際大宗再生料價(jià)格降低，國(guó)際油價(jià)降低，再生資源價(jià)格下降。在曲折推進(jìn)的過(guò)程中，垃圾分類的目的逐漸清晰：追求經(jīng)濟(jì)效益的垃圾分類不可持續(xù)，“生態(tài)文明”和“精神文明”的最佳實(shí)踐才是垃圾分類的目的。

   而當(dāng)下一些似是而非的觀點(diǎn)恰恰說(shuō)明產(chǎn)生者和政府分類目的不清、主體和責(zé)任模糊。如“我們

   分好了，垃圾車(chē)又混到一起拉走了，我分了有什么用？”“政府只考慮自己，不管我們投放的便利性，還要破袋，沒(méi)法投。”“垃圾分類太麻煩，又沒(méi)什么好處。”

   筆者認(rèn)為，產(chǎn)生者特別是個(gè)人進(jìn)行垃圾分類投放更多是為了“身體的教養(yǎng)”，是一種素質(zhì)現(xiàn)代化的體現(xiàn)，而政府作為治理者對(duì)投放后的生活垃圾進(jìn)行分類收集、運(yùn)輸和處理是為了“城市治理能力”，是為了營(yíng)造更加宜居的環(huán)境，這兩者沒(méi)有先后之分，也沒(méi)有主次之別。如果這些似是而非的觀點(diǎn)得不到糾正，那么治理者和產(chǎn)生者之間將一直處于“囚徒困境”之中，垃圾分類的參與率和效果也難以提升。

   新固廢法為了解決這些模糊不清的問(wèn)題，在垃圾分類的主體和責(zé)任方面明確了政府和產(chǎn)生者各自的要求：縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)建立生活垃圾分類管理系統(tǒng)和工作機(jī)制，督促引導(dǎo)生活垃圾分類工作，同時(shí)還要負(fù)責(zé)安排回收網(wǎng)點(diǎn)，組織生活垃圾分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理，制定分類相關(guān)規(guī)章制度并對(duì)作業(yè)進(jìn)行監(jiān)督；單位、家庭和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依法履行生活垃圾源頭減量和分類投放義務(wù)，承擔(dān)生活垃圾產(chǎn)生者責(zé)任。任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)依法在指定的地點(diǎn)分類投放生活垃圾。禁止隨意傾倒、拋撒、堆放或者焚燒生活垃圾。

   理清了各自責(zé)任之后，未來(lái)地方政府在實(shí)施垃圾分類制度時(shí)也將更加科學(xué)合理，居民在認(rèn)識(shí)到垃圾分類目的后也將更加積極主動(dòng)。

3 精細(xì)化管理，完善各類垃圾治理要求

   伴隨著我國(guó)垃圾分類四分法的推廣，有害垃圾、可回收物、廚余垃圾的分類收運(yùn)、處理系統(tǒng)亟待完善，規(guī)范的各類垃圾治理要求是實(shí)現(xiàn)垃圾無(wú)害化、資源化、減量化的基礎(chǔ)。

   有害垃圾在生活垃圾中的占比很低，一般不足1%，但危害最大，生活垃圾焚燒煙氣和填埋滲濾液中的重金屬等污染物主要來(lái)自未分類的有害垃圾，不僅大幅增加了垃圾處理設(shè)施的運(yùn)行成本，還會(huì)增加環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。新固廢法中專門(mén)指出從生活垃圾中分類并集中收集的有害垃圾，屬于危險(xiǎn)廢物的，應(yīng)當(dāng)按照危險(xiǎn)廢物管理。

   可回收物在生活垃圾中占比20%-30%，也是垃圾分類效果最好的部分，可回收物的資源價(jià)值相對(duì)較高，環(huán)境污染相對(duì)較少，具有一定的資源屬性，但如果分類之后不能規(guī)范處理，仍會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染，同時(shí)PVC等材料進(jìn)入垃圾焚燒廠將增加焚燒過(guò)程中的二英產(chǎn)生量。因此，新固廢法指出，從生活垃圾中回收的物質(zhì)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的用途、標(biāo)準(zhǔn)使用，不得用于生產(chǎn)可能危害人體健康的產(chǎn)品。

   廚余垃圾是我國(guó)生活垃圾中占比最高的部分，大部分城市生活垃圾中廚余超過(guò)50%，導(dǎo)致未分類的生活垃圾含水率超過(guò)50%，過(guò)高的含水率不僅影響垃圾焚燒效果，也會(huì)大幅增加滲濾液處理負(fù)擔(dān)，帶來(lái)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而且廚余垃圾還可能流向養(yǎng)殖業(yè)，影響我國(guó)食品安全。

   針對(duì)廚余垃圾的特點(diǎn)，新固廢法明確提出建立廚余垃圾管理制度，由地方政府環(huán)衛(wèi)部門(mén)負(fù)責(zé)組織開(kāi)展廚余垃圾資源化、無(wú)害化處理工作。廚余垃圾無(wú)害化處理單位應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，禁止畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)利用未經(jīng)無(wú)害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽。

4 區(qū)域統(tǒng)籌破題縣域垃圾治理

   我國(guó)城市和縣城生活垃圾無(wú)害化處理率已接近100%，但農(nóng)村生活垃圾無(wú)害化率仍偏低，據(jù)估算，我國(guó)農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量約1億噸/年，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村生活垃圾治理的推進(jìn)，縣域垃圾治理將面臨挑戰(zhàn)。

   據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)大部分縣人口在50萬(wàn)人以下，600多個(gè)縣人口不到30萬(wàn)，日均垃圾量不足300噸。從環(huán)保和經(jīng)濟(jì)的角度看，單獨(dú)建設(shè)垃圾處理設(shè)施難度較大，開(kāi)展區(qū)域統(tǒng)籌成為縣級(jí)城市生活垃圾治理的有效途徑。

   通過(guò)區(qū)域統(tǒng)籌設(shè)施共享，可以有效地降低處理設(shè)施建設(shè)成本，節(jié)約土地資源，并可通過(guò)擴(kuò)大單個(gè)項(xiàng)目的規(guī)模提高經(jīng)濟(jì)效益和確保環(huán)保達(dá)標(biāo)，但是在跨地區(qū)統(tǒng)籌過(guò)程中，我國(guó)的屬地行政管理特點(diǎn)和缺乏法律保障等問(wèn)題往往使項(xiàng)目難以推進(jìn)。

   新固廢法提出鼓勵(lì)相鄰地區(qū)統(tǒng)籌生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)生活垃圾處理設(shè)施跨行政區(qū)域共建共享。一方面可以充分優(yōu)化設(shè)施布局，利用處理設(shè)施能力，避免相鄰區(qū)域生活垃圾處理設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題；另一方面通過(guò)統(tǒng)籌共建共享，可以減少規(guī)模小、穩(wěn)定運(yùn)行難、運(yùn)行成本高的小型設(shè)施建設(shè)，降低污染風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)鄰避現(xiàn)象。

5 提高信息透明度和公眾參與感

   近年來(lái)，生活垃圾治理水平快速提升，但仍然發(fā)生了一些鄰避事件，公眾對(duì)于垃圾處理企業(yè)的信息越發(fā)關(guān)注，對(duì)生活垃圾治理的參與意愿越發(fā)增強(qiáng)。2017年《關(guān)于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備和聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》發(fā)布至今，全國(guó)投運(yùn)的生活垃圾焚燒廠“裝、樹(shù)、聯(lián)”比例已達(dá)到100%，有效地促進(jìn)了垃圾治理信息的公開(kāi)。

   在此基礎(chǔ)上，新固廢法對(duì)政府和企業(yè)的垃圾治理信息公開(kāi)都提出了要求，地方政府定期向社會(huì)發(fā)布固體廢物的種類、產(chǎn)生量、處置能力、利用處置狀況等信息。產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)公開(kāi)固體廢物污染環(huán)境防治信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，并依法向公眾開(kāi)放設(shè)施、場(chǎng)所，提高公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)和參與程度。

   筆者了解到英國(guó)等國(guó)家已實(shí)現(xiàn)垃圾處理設(shè)施建設(shè)從開(kāi)工到運(yùn)行全過(guò)程的公眾參與和實(shí)時(shí)公開(kāi)，未來(lái)我國(guó)公眾也可以通過(guò)多種渠道、多種方式了解周邊設(shè)施的運(yùn)行情況，并參與到垃圾治理過(guò)程中。

   新固廢法還進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)生活垃圾處置企業(yè)污染治理情況的管理，提出生活垃圾處理單位應(yīng)當(dāng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)污染物的排放情況，將污染排放數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)公開(kāi)。監(jiān)測(cè)設(shè)備應(yīng)當(dāng)與所在地生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。自此我國(guó)生活垃圾處理設(shè)施信息實(shí)時(shí)公開(kāi)將成為常態(tài)，這也標(biāo)志著我國(guó)生活垃圾處置企業(yè)監(jiān)管要求和信息透明度上升到一個(gè)新的高度。

  垃圾分類的復(fù)雜性和艱巨性不容忽視，但垃圾分類的意義同樣重大。行百里者半九十，新固廢法為我國(guó)生活垃圾分類治理夯實(shí)了法治基礎(chǔ)，但我們?nèi)孕枰镁脼楣ΤＷゲ恍福拍軐⑸罾诸愔贫软樌菩校拍軐?shí)現(xiàn)公民素質(zhì)現(xiàn)代化和城市治理現(xiàn)代化。

◆劉暢  作者系住建部環(huán)境衛(wèi)生工程技術(shù)研究中心副總工

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